La soumission de l'action de la puissance publique au droit

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C'est parti

Le principe de légalité

Ce principe traduit l’idée que l’Administration est soumise au droit, afin de protéger l’individu face à  l’arbitraire. → C’est la garantie de l’Etat de droit. → Il sert aussi à la cohérence de l’action administrative (menacée si tous les administrateurs pouvaient faire ce qu’ils voulaient). Ces règles de droit peuvent être formulées par des autorités extérieures (Parlement, décisions de justice et les PGD…) ou par elle-même (règlement). Cette possible auto limitation est l’un des paradoxes du droit administratif.

Le développement du droit international (et surtout européen) et le contrôle de constitutionnalité ont entrainé un contrôle encore plus poussé de l’action administrative, avec des textes toujours plus nombreux à respecter.

                  Hiérarchie des normes : chaque norme est soumise à celle qui lui est directement supérieure (norme suprême : Constitution, tout en bas de la pyramide : mesures personnelles). Si la jurisprudence administrative reprend une norme, le principe qu’elle dégage se retrouve au niveau de cette norme. 

Les sources constitutionnelles

1. Normes de valeur constitutionnelles.
2. Bloc de constitutionnalité.

Texte de 1958 et son préambule  ainsi que le préambule de la Constitution de 1946 renvoyant aux droits fondamentaux, DDHC, Principaux principes nécessaires à notre temps (PPNT), Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR : liberté d’association, indépendance de la juridiction administrative, respect des droits de la défense…), Charte de l’environnement (2004).

Le doyen Vedel : elle donne ses « bases constitutionnelles » au droit administratif.

• Conseil d'Etat Ass., 7 juillet 1950, Dehaene : contrôle des décisions administratives au regard des dispositions contenues dans le préambule de 1946.
• CE Ass., 11 juillet 1956, Amicale des annamite de Paris : Constitutionnalisation des PFRLR
• CE Sect, 12 février 1960, Société Eky : consécration de la valeur constitutionnelle de la DDGC.
• Conseil Constitutionnel, 16 juillet 1971,Liberté d’association : consécration du Bloc de constitutionnalité
• CE Ass., 3 octobre 2008, Commune d’Annecy : La Charte de l'environnement a une valeur constitutionnelle.

Les Droits fondamentaux

→ Sous la IIIème république : lacunes mais développement des PGD.

→ Sous la IVème république : très souvent appliqués. Vème république : la Constitution devient la source principale des droits fondamentaux qui y sont formulés, mais de façon imprécise. Le Conseil d'Etat a souvent considéré qu’il ne lui appartenait pas de mettre en œuvre ces droits à cause de leur imprécision. Il fait la distinction entre ceux qui sont suffisamment précis et ceux qui nécessitent une loi d’application (idem pour la charte de l’environnement).

• CE, 12 février 1962, Société Indochinoise de Construction électrique : expropriations liés à la décolonisation. Mise en avant du principe de solidarité et d’égalité. Pour le Conseil d'Etat c’est une notion trop générale pour être appliquée directement.
• CE, 29 novembre 1968, Tallagrand : idem.
• CE, 27 septembre 1985, France terre d’asile : Même solution concernant le droit d'asile.
• CE Ass., 8 décembre 1978, GISTI : Droit pour les étrangers vivant en France de mener une vie familiale normale. Contrepied des décisions précédentes, le Conseil d'Etat censure un acte réglementaire car il est contraire à un droit protégé par la Constitution.

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Les mécanismes de contrôle

• Responsabilité devant le Parlement (commissions d’enquête, questions).
• Médiateur de la république (nommé pour 6ans en conseil des ministres et non révocable): agit sur plainte des administrés pour poursuivre les fonctionnaires devant les tribunaux.
• Mécanismes juridictionnels : On pense immédiatement au juge constitutionnel et Conseil d'Etat.

Le juge constitutionnel peut il être aussi le juge administratif ?Non car le juge constitutionnel, s'il applique la Constitution, ne contrôle aucunement les actes administratifs (sauf référendum et élections), mais la loi par rapport à la constitution.

Le juge administratif en revanche est aussi juge constitutionnel car il contrôle les actes administratifs par rapport à la loi et à la Constitution.

Le contrôle abstrait de constitutionnalité de la loi et des traités exercé par le Conseil Constitutionnel

→   Contrôle abstrait de conformité de la loi à la Constitution (article 61). Automatique pour les lois organiques, sur saisine sinon. → Depuis la réforme, le Conseil constitutionnel, lorsqu’il intervient sur ce fondement, contrôle aussi la procédure. Limites de ce contrôle :

• Pas de contrôle sur les lois référendaires (1962, élection du président au SUD).
• Pas de contrôle sur les lois constitutionnelles.

L'article 54C (1974) : permet à plusieurs autorités politiques de la majorité ou de l'opposition de saisir le Conseil Constitutionnel de la conformité d’un traité international à la Constitution (abstrait et a priori).  → Un contrôle plus limité exercé par le juge administratif. → La réalité du contrôle exercé par le juge administratif. Des normes répartissent les compétences respectives du pouvoir réglementaire et du législateur (domaine de la loi et domaine du règlement).

Si le pouvoir réglementaire intervient en dehors de son domaine de compétence, l'acte est illégal car il est pris par un pouvoir incompétent.

 → Article 34 : liste limitative du domaine de la loi.  → Article 37 : est du domaine du règlement tout ce qui n’est pas du domaine de la loi. Le Conseil Constitutionnel a décidé que la liste limitative était un domaine réservé de la loi mais que celle-ci pouvait déborder sur le domaine du règlement (même si le gouvernement peut récupérer son domaine en saisissant le conseil constitutionnel).

• CE 4 avril 1997 M. Marchal : Le décret de changement de nom d'une commune est illégal dans la mesure où le Conseil d'État n'a pas été régulièrement consulté (contrôle de la procédure).
• Arrêt GISTI 1978 : Il y a là l'application par le Conseil d'Etat de normes constitutionnelles qui ne sont pas liées à mise en place de compétences. Le Conseil d'Etat annule un acte administratif contesté par le GISTI.
• CE Ass., 8 avril 1987, Ministre de l'intérieur et de la décentralisation c/ Pelletier : Idem mais pour une décision individuelle.

 → Le refus de connaître de l’exception d’inconstitutionnalité de la loi → Une solution anachronique

• CE Sect., 6 novembre 1936, Arrighi : Le Conseil d'Etat refuse de contrôler la constitutionnalité des lois car il se dit juge de l’administration.

Décision similaire de la Cour de Cassation en 1933. → Raisons de cette décision :

• Considérations politiques : En 1936, IIIème république en danger + principe de souveraineté du Parlement et de la loi. Montesquieu : « le juge est la bouche de la loi », il n'est pas un censeur de la loi.
• Raisons pratiques : Si n’importe quel juge pouvait contrôler la loi, il y aurait alors un risque que la loi ne s’applique plus de la même façon sur tout le territoire.

→ Raisons de la contestation :

1. La loi n'est plus aussi souveraine qu'elle l'était auparavant. Il existe désormais un contrôle de constitutionnalité de la loi avec le Conseil Constitutionnel. Conseil Constitutionnel en 1985: « la loi n’est l’expression de la volonté générale que dans le mesure où elle est conforme à la Constitution
2. le juge administratif, tout comme le juge judiciaire, n'hésite pas à écarter la loi si elle est contraire à une convention. La loi cède devant le traité, pourquoi pas devant la loi ?

Découvrez les cours droit des sociétés ici. Conseil d'Etat Mlle Deprez 2005 : -Comme le Conseil Constitutionnel est le juge constitutionnel, le Conseil d'Etat ne peut pas contrôler la constitutionnalité des lois.

Mais les deux contrôles sont complémentaires.

L'avantage du contrôle abstrait est qu'il intervient tôt mais il ne détecte pas tous les problèmes in concreto (+ limite de la saisine). Des lois pouvant se révéler inconstitutionnelle par la suite pourraient ne jamais être contrôlée (exemple du voile islamique). Où trouver des cours de droit pénal ?

Tempéraments à la loi écran.

Théorie de la loi-écran : Le juge administratif refuse de mettre en cause l’inconstitutionnalité de l'acte administratif s’il est le reflet de l’inconstitutionnalité d’une loi. En revanche, si l’acte administratif est inconstitutionnel alors que la loi qu’il applique est conforme à la Constitution (viole « directement et par lui-même » la Constitution), l’acte est sanctionné, car c'est l'administration qui n'a pas respecté la Constitution et non pas le législateur.

• CE, 17 mai 1991, Quintin : Le cadre est fixé par la loi qui était très générale et qui n’imposait pas grand chose mais transférait au pouvoir réglementaire la compétence de certaines mesures contraignantes.

Le Conseil d'Etat considère que le pouvoir réglementaire a été trop loin dans la détermination des règles et qu’il est frappé d’inconstitutionnalité.

La loi ne fait pas écran car elle n’énonce aucune disposition de fond (trop générale) : c’est l’écran transparent

• CE, 28 mars 1997, Solana : atteinte à la liberté d’association.

La Constitution a été invoquée devant le juge administratif, contre la décision administrative d’un Maire. Ici, dans le silence de la loi on a considéré que le maire a dépassé ses compétences.

Il « réécrit » en interprétant la loi et on peut donc ainsi contourner la jurisprudence Arrighi.

• Conseil d'Etat Ass., 17 février 1950, d. Lamotte : audace dans l’interprétation des faits du juge administratif : il existe un principe général du droit selon lequel toute décision administrative peut faire l’objet, même sans texte, d’un recours pour excès de pouvoir  Cet arrêt marque le degré ultime peut-être, de l’interprétation conforme auquel le juge administratif peut se livrer (car la décision du préfet était exclusive de tout recours).
• CE Sect., 28 juillet 2000, E. A : Le Conseil d'Etat interprète là encore presque contra legem le texte de la loi pour le rendre conforme au principe du droit au recours.

→ Lois antérieures à la constitution : problème de la loi dans le temps (et non de la hiérarchie). La loi la plus récente l’emporte. La Constitution, en entrant en vigueur, a abrogé implicitement les lois qui lui étaient contraire (Eky) Vous cherchez des cours droit du travail ?

La révision du 23 juillet 2008

Mise en place (après écriture d’une loi organique) d’un contrôle in concreto a posteriori, sans toutefois le confier au juge du fond. Lors d’un litige engagé devant le juge du fond, il est désormais possible de soulever l'exception d’inconstitutionnalité de la loi.

l’art 61-1 :« Lorsque à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil Constitutionnel peut être saisit de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».

 « Le Conseil Constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ».

→ la disposition sort de l’ordre juridique (pas comme pour le contrôle de conventionalité où c’est juste en l’espèce). → le Conseil Constitutionnel a la possibilité de déterminer quels sont les effets des dispositions inconstitutionnelles qui peuvent être maintenues (sécurité juridique). Où trouver des cours de droit constitutionnel pour progresser ?

Les rapports entre juridictions constitutionnelles

Chaque juge a son domaine de compétence. A priori peu de conflit, chacun peut interpréter le même texte de manière différente.

L'art. 62 : « Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours, elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. ».

Ainsi, l’art. 62 impose l'obligation pour les juridictions administratives de respecter l’interprétation qui a pu être donnée des lois par le Conseil Constitutionnel.

• Conseil Constitutionnel, 16 janvier 1962, Loi d'orientation agricole : L’autorité de ses propres décisions ne se limite pas à leurs dispositifs mais il faut prendre en considération les réserves d'interprétation dans les motifs de la décision.
• CE Ass., 20 décembre 1985, SA Etablissements Outters et CE Ass., Société anonyme la cinq : Néanmoins, dans l'interprétation d’une disposition constitutionnelle dans un cas particulier, le CE n'est pas obligé d’appliquer de la même manière.

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Les sources internationales

1. Le rang.
2. Le rang infra constitutionnel.

• Dans l’ordre juridique interne, il n’existe rien qui soit au dessus de la Constitution. Des mécanismes existent pour vérifier la constitutionnalité du droit international. C > DI
• Dans l’ordre international, c’est le DI qui est supérieur au droit des Etats membres. DI > C.

 → Les arts. 54 et 61 de la Constitution mettent en œuvre un contrôle de constitutionnalité des conventions internationales (abstrait et à priori). Si le CC a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de le ratifier ou d’approuver l’engagement ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution. On modifie donc plutôt la constitution que le traité (car c’est plus simple, mais si le traité est de moindre importance, on décidera de ne pas le ratifier). C’est le cas des traités de paix, de commerces … (liste à Article 53).  → Art. 61 : dans ces mêmes cas, la loi entre dans le champ d’application de l’article 61 de la Constitution, le CC peut être saisi de la question de la constitutionnalité de la loi autorisant la ratification.  → Décisions du CC des 9 avril, 2 et 23 sept 1992 : traité de Maastricht. Le CC a considéré que le traité était contraire à la Constitution car il opérait des transferts de souveraineté en faveur des autorités communautaires. Suite à la révision de la Constitution, nouvelle saisine du CC par 60 députés et 60 sénateurs mais le Conseil Constitutionnel a écarté leur argumentation. -le juge administratif n’a pas la possibilité de contrôler le texte de la convention internationale. Il ne peut être saisi par voie d’action que des décisions administratives et d’autre part la constitutionnalité d’un traité ne peut être, a priori, contesté devant un juge du fond (logique Arrighi).  → CE Ass., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres : La suprématie conférée aux engagements internationaux [par l’article 55] ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ».

• Rang supralégislatif.
• Principe.

 → Article 55 : les traités ont une autorité supérieure à celle des lois (mais pas la coutume internationale).

• La mise en œuvre.

→ Conseil Constitutionnel, 15 Janvier 1975, IVG : Le Conseil Constitutionnel se déclare incompétent pour juger de la conventionalité d’une loi à un traité car elle ne sera pas forcément contraire à la constitution (décision reprise le 23 juillet 1999). Il délègue cette compétence aux juges du fond, qui devront écarter les lois non conventionnelles. →  Cass. 24 Mai 1975, Jacques Vabres : Cour de Cassation accepte ce contrôle. → CE Ass., 20 Octobre 1989, Nicolo : Conseil d'Etat plus réticent mais finit par accepter ce contrôle et ce même pour les lois postérieures au traité. Pour les deux juridictions la loi sera écartée simplement en l’espèce. Le juge ne peut pas se prononcer erga omnes.  → CE Ass., 30 Mai 1952, Kirkwood : un acte règlementaire contraire à une convention internationale ne doit pas être appliqué dans l’ordre juridique interne.

1. L’applicabilité.
2. Ratification, approbation et publication.

- Ratification : les conventions internationales doivent être ratifiées selon les procédures internes (président en France). Procédure solennelle par un décret de ratification. - Approbation : donnée par le gouvernement, pas de formalisme exigé. -Article 53 : le Parlement doit autoriser la ratification de certains traités (liste à l’Article 53 : traités de paix, de commerce, ceux qui modifient les dispositions de natures législatives…). Garantit que la France ne peut donner son accord à une convention qui sera supérieure à la loi sans que le Parlement n’ait donné son approbation. - L'accord est toujours publié et s'il l'est sans qu'on ait ratifié c'est qu'on l'a adopté implicitement. CE Ass., 18 décembre 1998, SARL du parc  d’activités de Blotzheim et SCI Haselaecker : Le juge administratif s'estime compétent pour contrôler la régularité de la ratification ou de l'approbation de traités internationaux. Mais ne contrôle pas la conventionalité des conventions internationales (conformité à la CEDH). CE Ass., 5 mars 2003, Aggoun : Confirme Blotzheim. La DUDH et la Charte de l'UE n'ont pas de véritable existence en droit international. Avec le traité de Lisbonne, la Charte sera signée et donc publiée, elle aura donc une véritable valeur juridique et sera plus qu’une inspiration.

La condition de réciprocité

Pendant longtemps, on a considéré que c’était au gouvernement de vérifier si la clause de réciprocité est remplie. Quand une partie soulevait dans une affaire la question du non respect de réciprocité par l’autre partie, le juge français refusait de trancher lui même la question et la renvoyait au ministre des affaires étrangères et le juge était lié par cette décision (critiquable du point de vue de l’impartialité). CEDH, 13 février 2003, Chevrol ¢ France : France condamnée. -quel est le champ d’application de la clause de réciprocité ? L'art. 55 ne fait pas de distinction, Il impose cette réciprocité pour tous les traités et accords. Limites jurisprudentielles : - si la convention internationale met elle-même en œuvre des mécanismes pour son application. - si la convention a pour objet de protéger les droits fondamentaux (Article 60 Convention de Vienne). CE Ass., 21 décembre 1990, Confédération nationale des associations familiales catholiques (CNAFC) et autres. Conseil Constitutionnel, 22 Janvier 1999, Cour Pénale Internationale.

L’effet direct

Pour être applicable, la convention internationale doit être d’effet direct. Critères de l’effet direct : → précision de la norme : Certaines dispositions sont formulées de manière tellement générale que le juge refuse d’en tirer des conséquences dans un contentieux particulier. CE Sect., 23 avril 1997, GISTI : le Conseil d'Etat rejette le moyen du GISTI en considérant que ses stipulations qui ne produisent pas d’effet direct à l’égard des particuliers ne peuvent être invoquées dans le cadre d’un litige devant le juge. → Volonté des parties : le juge administratif refuse parfois donc d’appliquer des conventions à effet direct en tirant cela de la volonté supposée des parties concernant le critère d’applicabilité directe. CE Ass., 8 Mars 1985, M. Garcia-Henriquez : invocation par le requérant de la convention franco-colombienne de 1950 (bilatérale) sur l’extradition contre un acte administratif, une clause n’ayant pas été respectée. Le CE considère que cette clause est dépourvue d’effet direct, qu’elle créée des obligations entre les États mais qu’elle ne crée pas d’effet direct.

L’interprétation

On a d'abord considéré que c’était au gouvernement qu’il convenait d’interpréter. CEDH, 24 Novembre 1994, Beaumartin : défaut d’impartialité des juges français, le juge doit lui même interpréter les normes qu’il applique. France condamnée. Revirement de jurisprudence en France :

• CE Ass., 29 juin 1990, GISTI : le CE s’est reconnu pour la 1^ère fois compétent pour interpréter les conventions internationales.
• Civ. 1^ère, 19 Décembre 1995, Banque africaine de développement : Cour de Cassation adopte la même solution.

Raisons du revirement :

• Pression de la CEDH qui considérait que c’était un défaut d’impartialité.
• Les conventions prennent de + en + de place dans l’ordre interne, la question de l’interprétation par le juge se posait fréquemment.

Le juge administratif peut continuer à prendre l’avis du ministre des affaires étrangères, mais il n’est plus tenu de suivre son avis.