Chapitres
Il est vrai qu’il y a là un mode opératoire plus lourd, plus conséquent, nous entrons là dans des opération d’aménagement à proprement parlé.
L’aménagement est par exemple créer une zone d’activité, industrielle, artisanale, commerciale.
Parfois dans certaines ZAC, on peut retrouve un lotissement. La ZAC est la plus importante des procédures d’urbanisme opérationnel. Elle est régie par le code de l’urbanisme et a été profondément modifiée par la loi SRU du 13 décembre 2000. Il faut savoir que plus près de nous encore, la loi du 20 juillet 2005 a reformé le régime des concessions de ZAC afin de tenir compte d’une jurisprudence de la CAA de Bordeaux. Cette loi met en place une procédure de publicité et de mise en concurrence pour la passation et la concession de ZAC.
Objet et identification de la ZAC
Ces zones sont créées par des collectivités publiques ou des personnes publiques, type EPCI dans le but de réaliser un aménagement ou d’équiper des terrains bâtis ou non.
Ils ‘agit de réaliser un aménagement, voirie, VRD. Pour se se faire il faut acquérir les terrains qui font parti de la ZAC afin de les viabiliser, aménager, et de les céder à des utilisateurs privés ou publics. 
- créer des locaux à usage de bureau
- créer des zones commerciale, artisanale, voire industrielle.
- Préserver des espèces naturels environnant.
L’objet de la ZAC est donc large, et ce que le différence de l’allotissement, ce sont les procédures que la personne publique devra accomplir.
Modalités de création de la ZAC
Il faut à l’origine de la ZAC un acte créateur qui va définir le périmètre de cette zone, et le programme de l’opération, le type de création à identifier (bureau entrepôt) et le volet financier (taxe locale d’équipement par exemple). La ZAC peut être créée par une personne publique : l’Etat, une CT, un EP, comme l’EPCI. L’organe délibérant de la collectivité doit approuver par une délibération le principe même de la création de la ZAC, le périmètre et le programme de celle ci. Cela étant lorsqu’il s’agit de l’Etat, c’est le préfet qui normalement intervient, le préfet qui prend l’avis de la commune, sur laquelle se situe le projet, ou l’avis de l’EPCI. Le préfet ensuite prend un arrêté créant la ZAC dans son périmètre et dans son programme. L’acte qui crée la ZAC délimite le périmètre parfois même les périmètres quand c’est une ZAC multi – site. (ZAC dont les périmètres vont se repartir sur des emplacements séparés territorialement). Pour que la ZAC puisse prendre corps, la personne publique va devoir constituer un dossier de création qui va être approuvé par son organe délibérant (si c’est l’Etat : préfet). La création de la ZAC doit s’accompagner d’une procédure de concertation préalable, pour que les droits des propriétaires soient respectés, et que leur information soit assurée. Le dossier de création comprend un certain nombre de documents :
- Un rapport de présentation : il présente l’objet et justifie l’opération.
- Un plan de situation
- Un plan délimitant le ou les périmètres s’il s’agit de ZAC multi – sites.
- Une étude d’impact
- Des éléments en terme de fiscalité : régime de la ZAC au regard de la taxe locale d’équipement notamment.
Donc quand la coll. publique crée la ZAC elle se prononce sur un dossier déjà très élaboré, pour connaître cette création, et notamment de savoir quelle sera la fiscalité. Cet acte créatif de la ZAC naturellement doit faire l’objet de formalité de publicité destinées à assurer l’information complète de toutes les personnes intéressée : L’acte créateur fait l’objet d’un affichage en mairie, ou au siège de l’EPCI + une publication dans un journal distribué dans le département + une publication au recueil des actes administratifs de la commune
Cela permet d’informer les tiers, et de faire démarrer le délai.
Le juge exerce sur l’acte créateur un contrôle, qui est un contrôle restreint (limité à l’EMA).
Certains aspect de l’acte création de la ZAC sont soumis à un contrôle normal : l’objet de la ZAC par exemple. Aux termes de ce contrôle du juge administratif le juge peut annuler l’acte créant la ZAC et cette annulation risque d’avoir dans conséquences sur les actes qui ont public être pris ultérieurement. La ZAC ouvre la voie à d’autres actes de procédures : l’acte d’acquisition de terrain, la déclaration d’utilité publique est nécessaire pour acquérir un terrain.
Réalisation de la ZAC
Ici on entre dans les opérations d’urbanisme à proprement parlé.
Les règles applicables dans une ZAC sont celles qui sont contenues dans le PLU.
Elles sont donc reprises dans le règlement de la zone, et il n’existe donc plus une sorte de plan d’aménagement de zone, comme ce fut le cas, qui délimitait des règles spécifiques à la ZAC. Désormais la ZAC est assujettie aux règles du PLU : la ZAC est donc un espace soumis aux règles prévues par le PLU (notamment règles en matière d’affectation des sols et d’implantation des bâtiment). La ZAC a donc été banalisée. Cela étant, les règles des PLU généralement pour les ZAC des dispositions particulières. Le règlement ou l’orientation d’aménagement définissent des règles spécifiques applicables aux ZAC. Il se trouve que l’on rentre ici dans la réalisation qui va se faire aux vues de ces règles. Et la personne publique qui a pris initiative de la création de la zone, va devoir constituer un second dossier : le dossier de réalisation. Le dossier de réalisation est approuvé par l’organe délibérant. Il comprend :
- le projet de programme d’équipement public à réaliser
- le projet de programme de construction à réaliser
- les modalités prévisionnelles de financement de l’opération.
Le Conseil municipal doit donc donner son approbation.
La phase d’exécution
L’urbanisme opérationnel peut être mené directement en régie par la personne publique. La collectivité » publique qui a pris l’initiative de la création peut être géré directement par la collectivité : régie directe ou ZAC publique. Souvent la ZAC, son exécution sera concédé à une PM de droit privé (une aménageur) ou à une autre personne publique. Précisément ici, les choses ont changé :
- Antérieurement, la collectivité qui avait créé la zone pouvait faire appel au partenaire de son choix, public ou privé. Ce choix subsiste aujourd’hui, MAIS ce qui change c’est la nécessite d’une mise en concurrence, alors qu’auparavant le choix était discrétionnaire.
- Ce changement a été rendu nécessaire par les principes des traités de l’union, appliqué par un arrêt célèbre de la CAA de BORDEAUX. En droit communautaire la notion de marché public est entendue d’une manière beaucoup plus large qu’en droit national. La notion de marché de travaux finalement est appliquée en droit communautaire de manière extensive. Et la jurisprudence de la CJ reflète ce caractère extensible, en n’hésitant pas à requalifier des passations au regard du droit de la commande publique. La CJ de l’UE dans l’arrêt TELAUSTRIA fait une telle interprétation par exemple.
- Du coup le juge national, en conséquence, donne un coup d’arrêt à l’application de la procédure d’aménagement à savoir l’intuitu personae.
- La CAA de Bordeaux dans un arrêt SOGEDIS de nov. 2004 a été saisi d’un recours mettent en cause une concession d’aménagement. Conformément aux conclusions du CDG, la CAA a estime que le CU ne prévoyait pas d’obligation de publicité ou de mise en concurrence. Pour autant, en application des principes généraux de la commande publique (egal accès, égalité de traitement, transparence) l’autorité administrative était tenue de mettre en place une procédure de consultation. Le juge écarté l’application de la loi (qui était d’ailleurs silencieuse) et lui substitue une norme qui est conforme au droit communautaire : une procédure de consultation s’impose.
- Cela fut un véritable séisme parmi tous aménageurs de France, car la plupart des administration avait passé des concessions d’aménagement de gré à gré, de manière négociée, en direct, et dans le cadre d’un champ discrétionnaire. Ces concessions du jour au lendemain se sont retrouvées fragilisées.
- Il a fallu régulariser la situation : finalement la loi et le décret sont intervenus afin d’imposer la mise en place d’une procédure de publicité et de mise en concurrence qui est propre à la convention d’aménagement.
- La loi du 20 juillet 2005 a non seulement décidé de la mise en place de cette procédure, mais également, a complètement refondu le régime de la concession d’aménagement des ZAC pour remplacer celles ci par ce qu’on appelle les conventions d’aménagements public ou privé.
Ces conventions ne pourront être passées à qu’à l’issu d’une procédure de publicité et de mise en concurrence. Cette procédure fut fixée par le décret du 31 juin 2006, dispositions modifiées par le décret du 22 juillet 2009.
On a là un rappel finalement de l’administration territoriale au respect des principes de la commande publique.
Réalisme du juge : il cherche à déjouer les tentatives des collectivités de contourner la difficulté par des montages contractuels audacieux.
Dans un arrêt de 2010 commune de ROGNES la CAA de Marseille a apporté une inflexion importante à la règle qui veut qu’une collectivité publique quand elle cède un terrain relevant de son domaine privé, pour la réalisation d’habitat, d’un complexe touristique, ne soit pas tenue de faire procéder et à une mise en concurrence. Ce principe a été mainte fois rappelé par la jurisprudence du CE. La CAA de Marseille a apporté une exception à ce principe : quand la collectivité cherche à faire réaliser par son cocontractant (acquéreur terrain) des travaux qui répondent aux attentes et besoins de la collectivité (IG) qui figurent dans un cahier des charges qui sont dans l’acte de vente.
Cela peut être une magnifique entorse à l’obligation de passer par la concession d’aménagement. La CAA nous dit qu’il faut distinguer :
- les ventes simples (vente par la personne publique d’une parcelle à un individu pour qu’il se construise une maison)
- la vente de parcelle suivie de travaux : on a un acte complexe ici, cad un acte constitué de deux parties : la vente + les travaux, avec généralement dans la délibérant le tout et dans le contrat de vente, un cahier des charges, technique précisant les besoins de l’administration. Ici les principes de la commande publique font obligation à la collectivité de respecter les règles de publicité et de mise en concurrence.
De plus en plus le juge fait prévaloir les principes de la commande publique sur la loi, notamment devant les lacunes de la loi française.
De toutes façons, avec les décrets aujourd’hui les collectivités n’ont plus le choix. Cette convention d’aménagement public ou privé va être passée selon des modalités proches de celles que l’on rencontre en matière de DSP. Si cette procédure est suivie régulièrement, la convention est passée, et à ce moment là des règles de publicité sont nécessaires pour que l’attribution de cette convention soit définitivement acquise. Il peut arriver que la publicité (cela dépend du seuil de l’opération au plan financier) n’ait plus à avoir lieu. Ce dispositif est destiné à faire que l’opération soit confiée à celui qui fait l’offre la plus avantageuse, l’offre économiquement la plus avantageuses (qualité/prix). C’est une fois que ce choix aura été fait qu’il faudra procéder à la publicité. Après cela les travaux peuvent commencer. Le cocontractant de l’administration est le maître d’ouvrage. Il doit d’abord acquérir les terrains. L’aménageur peut avoir été autorisé par l’autorité administrative à acquérir les terrains sur lesquels la ZAC va être établie. Cette acquisition des biens est nécessaires. Le titulaire de la convention d’aménagement, va ensuite, après les travaux réalisés procéder à la vente à moins qu’il préfère le ou les terrains qu’il aura aménagé. Souvent la convention d’aménagement prévoira le recueil de l’accord de l’autorité concédante concernant les cessions ou locations de terrain (droit de regard de l’administration sur la manière dont le cocontractant va finaliser l’autorisation). Opération d’aménagement =
- acquisition terrain
- aménagement de terrains
- vente qui permettent à l’aménageur d’équilibrer financièrement son opération.
C’est un instrument au service des aménageurs.
Le volet fiscal
Un régime fiscal particulier est prévu pour aider à construire la zone.
Aujourd’hui les coll. publique ont besoin de ressources nouvelles, et l’urbanisme constitue pour elle un moyen trouvé.
Ce moyen est facile et explique aujourd’hui que la facture qui accompagne un PC, soit parfois un peu lourde à digérer. On a ici une opération d’aménagement qui correspond à un programme que la collectivité s’est elle même donnée. Avantages pour l’aménageur :
- Un dispositif fiscal avantageux avec une exonération de la Taxe Locale d’Equipement pour les constructeurs à qui on a confié la réalisation d’équipement dans le cadre d’une ZAC (c’est pour aider les aménageurs à réaliser le travail et pur équilibre leur budget).
- Egalement ils peuvent bénéficier d’une exonération du versement pour dépassement du plafond légal de densité (Seuil fixé pour la densité en terme de SHON).
- La fiscalité d’urbanisme pour l’aménagement d’une ZAC fait l’objet d’aménagements particuliers, pour accompagner une opération qui sans cela ne trouvera pas de partenaire.
Effets juridiques attachés à l’existence d’une ZAC
La ZAC n’est plus un îlot dans le territoire communal : elle est régie par le PLU ou par le plan d’occupation des sols. Pour autant le périmètre ainsi créé va avoir des effets particuliers, et confère notamment à l’autorité et à l’aménageur des prérogatives :
- La création de la ZAC peut entraîner le droit de préemption urbain (prévu dans l’acte de création) qui permet à l’aménageur (privé ou public) de préempter des terrains que les propriétaires se proposeraient de vendre.
- La création de la ZAC, quand il s’agit d’une convention d’aménagement de ZAC entraîne la mise en œuvre des procédures d’acquisition forcée, et permet à l’aménageur de diligenter la procédure d’expropriation. Il faudra pour se faire un e déclaration d’utilité publique décidée par le préfet + ordonnance du juge de l’expropriation.
- Les constructions à réaliser à l’intérieur de la ZAC ne peuvent être envisagées en dehors des règles d’urbanisme prévues par le PLU. La ZAC crée un périmètre qui n’exonère pas l’aménageur du respect des règles d’urbanisme.
- Une étude d’impact a due être effectuée au départ : celle ci pourra être demandée dans le cadre de l’instruction des PC pour chaque bâtiment à réaliser
La ZAC en ce qu’elle constitue une sorte de servitude d’urbanisme entraîne des droits pour les propriétaires.
Les propriétaires peuvent exercer à compter de la formalité de publicité sur la création, leur droit de délaissement. L’emplacement réservé pour la création d’un bâtiment d’utilité publique se retrouve dans les PLU. Ce droit de délaissement permet, à compter de la publicité, de mettre en très la collectivité à l’origine de la création en demeure de devoir acquérir votre terrain L.311-2 CU. Finalement le régime juridique de la ZAC s’accompagne de particularismes ou de procédures que l’on a déjà rencontré et qui ont toute pour vocation de faciliter la tache de l’aménageur.
La fin de la ZAC
Quand l’opération se termine, il faut se débarrasser du cadre juridique qui n’a plus raison d’être.
La suppression d’une ZACQ est prononcée sur décision de la personne publique qui est à l’initiative de la création de la ZAC : parallélisme des formes et des compétences. Elle la supprime par une délibération. Les ZAC disparaissent par l’effet d’une suppression. La caducité n’existant pour les ZAC, il faut savoir que le code de l’urbanisme a omis l’aspect d’achèvement. Pour les lotissements on a vu que celui ne prenais toute sa mesure qu’à partir du moment où les travaux sont achevés. Ici, il est vrai que le code de l’urbanisme ne contient plus de référence à l’achèvement de ZAC depuis la loi LRU. Il n’est plus fait allusion, donc au fait que des travaux conformes au programme aient public être réalisés.
Cela laisse à penser que finalement une ZAC non supprimée juridiquement, continue sa vie administrative (par caducité) ; La caducité en droit administratif n’existe que si la loi l’a prévu. Le non usage en droit administratif n’a pas d’effet, il n’entraîne pas de disparition. Cela est bien, car la caducité peut être quelque chose de redoutable (avis du prof).
La ZAC prend fin seulement par délibération du conseil municipal.
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Bonjour
Une zac quand est elle créée juridiquement ?
Quelles sont les implications si une décision de fin de ZAC est prise alors que seule la tranche 1 est viabilisée, qu’il reste la moitié des terrains non acquis en tranches 2 et 3, et que tous les terrains de la tranche 1 ne sont pas vendus (et tous les équipements publics pas forcément réalisés)?
Lors du passage du pos en plu notre règlement de zac vieux de 20 ans
à été modifié est-ce légal ?
quel est le prix de vente approximatif d’une parcelle prete à etre construitre dans une zacartizanale péri urbaine