C’est la base du droit de l’urbanisme, quand il n’y a pas de documents d’urbanisme (PLU), on applique le RNU. Le but du RNU est de doter l’ensemble du territoire, d’un minium de règles, règles minimales d’urbanismes applicables aux installations, constructions et aménagements. C’est un minimum de règles que l’on entend appliquer partout sur le territoire national. Mais ces règles s’appliquent dès lors qu’il n’y a rien d’autre.

Le champ d’application du RNU

Il s’applique dans la mesure où le territoire considéré n’est pas régi par un PLU, ou par un document d’urbanisme en tenant lieu (carte communale). Si dans une commune donnée, il n’existe pas de PLU ou de document d’urbanisme prévoyant des règles spécifiques à la commune, c’est le RNU, droit commun, qui s’applique. Et, rappelons que si par exemple, un PLU, est annulé, ce n’est pas le vide juridique, on ne sera pas confronté à un vide juridique. Le RNU est là, et sauve la situation. Sans quoi les constructeurs construiraient sans permis.

Le RNU est une porte de sécurité mise en place, pour qu’en l’absence de document d’urbanisme, il y ait un minimum de règle à respecter.

Les règles générales d’urbanismes du NRU figurent aux articles R. 111 - 1 et suivant du Code de l’urbanisme. Et il faut aller un peu plus loin et distinguer deux catégories de règles générales d’urbanismes :

Le champ d'application du RNU. La catégorie des règles supplétives, non applicables dès l’instant où il existe un document d’urbanisme.

La catégorie des règles générales d’urbanisme qui sont applicables quand bien même il y a un PLU, un document d’urbanisme, elles sont concurrentes des règles figurant dans le PLU. Ce sont des règles dites « d’ordre public ».

  • Ex. : art. R. 114-2 du code de l’urbanisme qui vise les constructions susceptibles du fait de leur dimension de porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.
  • Ex. : R. 111-21 du Code de l’urbanisme vise la préservation l’intérêt et le caractère des lieux avoisinant. Une autorisation d’urbanisme ne peut pas être délivrée, si le projet porte atteinte l’intérêt et le caractère des lieux avoisinants. Les magistrats administratifs déterminent à distance, mais devraient mieux venir sur place, pour constater de visu l’intérêt et le caractère des lieux, et l’atteinte portée par le projet (par mesure d’instruction : TA de Pau). Un cas où le TA de bordeaux a annulé un permis sur ce moyen, commune de Cenon, le TA de bordeaux a annulé un PC délivré par le maire de Cenon, pour la réalisation d’un collectif dans une rue, composé d’échoppes. Le TA annule sur ce moyen.

Le RNU contient donc des règles générales qui sont soit supplétives soit concurrentes, d’OP, et en cas d’absence de PLU ces règles s’appliquent. Comment gérer l’urbanisme pour une commune non dotée de PLU, et dans le cadre du RNU ? L’urbanisme est géré en vertu du principe de la constructibilité limitée : on ne peut pas construire hors des parties actuellement urbanisées de la commune. (Concept de PAU). On ne peut pas construire au delà d’une PAU, en l’absence de PLU pour éviter de détériorer le paysage. Il faut construire en fait au niveau du bourg (utilisation dents creuses et interstices).

Qu’est – ce qu’une PAU ?

C’est une question de fait livrée à l’appréciation souveraine du juge du fond.

Le CE ne pourra pas remettre en cause cette appréciation. Quand le terrain d’assiette ne se trouve pas dans le PAU, il faut ramener au juge par une photo, un plan cadastral, la preuve qu’on se trouve bien dans la PAU. Généralement, les juges sont tentés plus par une approche prudente, et restrictive plutôt que par l’audace. Ils considèrent que si la loi imposait une constructibilité limitée c’est bien pour protéger les villages contre l’urbanisation. La jurisprudence est subjective. On peut être dans le terrain d’assiette et hors de la PAU (si plus de 500 m sépare le projet du bourg : rupture, donc pas de PAU. Le terrain d’assiette doit être dans la continuité du bourg). Partant du principe là encore, pour le particulier, qui ne comprenant pas qu’on lui refuse à lui de construire sur un terrain d’assiette, alors que ces voisins eux ont eux le droit de construire, que cela ne constitue pas un argument emportant la conviction du juge administratif.

Qu'est-ce qu'un PAU ? Les gens ne comprennent pas qu’on puisse leur refuser à eux ce qu’on a permis à d’autres. Mais cela n’est pas un argument, et le juge n’en tient pas compte.

Le juge administratif tient compte de la configuration des lieux, de la continuité avec l’organisation qui a pu se faire autour du bourg. C’est une appréciation au cas par cas en fait. Cependant le législateur a accepté que le conseil municipal puisse déroger à cette règle de constructibilité limitée. D’où cette souplesse, art. L.111-1-2 qui autorise le conseil municipal par délibération motivée, à autoriser la construction en dehors de la PAU. Cette exception est très encadrée (pas de clientélisme) : Les motifs ne peuvent pas être fantaisistes, ils sont même énoncés par la loi elle même. Il faut que cette construction en dehors de la PAU soit motivée par « un intérêt communal » Préoccupation démographique + la construction ne doit pas porter atteinte à la sauvegarde des paysages et espaces protégés. Cet article, et donc cette exception, ont une portée limitée.

Les règles générales du RNU

Les règles générales d’urbanismes du NRU figurent aux articles R. 111 - 1 et suivant du Code de l’urbanisme. Et il faut aller un peu plus loin et distinguer deux catégories de règles générales d’urbanismes : La catégorie des règles supplétivité, non applicables dès l’instant où il existe un document d’urbanisme. La catégorie des règles générales d’urbanisme qui sont applicables quand bien même il y a un PLU, un document d’urbanisme, elles sont concurrentes des règles figurant dans le PLU. Ce sont des règles dites « d’ordre public ».

  • Ex. : art. R. 114-2 du code de l’urbanisme qui vise les constructions susceptibles du fait de leur dimension de porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.
  • Ex. : R. 111-21 du Code de l’urbanisme vise la préservation l’intérêt et le caractère des lieux avoisinant. Une autorisation d’urbanisme ne peut pas être délivrée, si le projet porte atteinte l’intérêt et le caractère des lieux avoisinants. Les magistrats administratifs déterminent à distance, mais devraient mieux venir sur place, pour constater de visu l’intérêt et le caractère des lieux, et l’atteinte portée par le projet (par mesure d’instruction : TA de Pau). Un cas où le TA de bordeaux a annulé un permis sur ce moyen, commune de Cenon, le TA de bordeaux a annulé un PC délivré par le maire de Cenon, pour la réalisation d’un collectif dans une rue, composé d’échoppes. Le TA annule sur ce moyen.

Il y a d’autres règles générales : Comme la salubrité et la sécurité publique. Le NRU visent et ont un double sens :

Les règles nationales d'urbanisme dans les communes françaises. Interdire construction qui par elle même portent atteinte à la salubrité et à la sécurité.

Mais qui en raison de leur proximité avec un élevage, peuvent porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publique. (100 METRES D’UN ELEVAGE). Les règles qui touchent à l’accès et à la desserve des terrains (terrain desservie par une voie publique ou par une voie privée de desserte). Ex. : par un chemin obtenu dans le cadre d’une servitude contractuelle. Un terrain desservi par un réseau d’électricité et d’eau. Conditions de hauteurs, de distances, par rapport aux bois et aux limites parcellaires. L’aspect extérieur des constructions, qui doivent par leur architecture, dimension, ne pas porter atteinte à l’environnement + compatibilité avec les lieux existants.

C’est une réglementation minimale. Le RNU ce sont des règles minimales.

Ce RNU est quelque chose qui est souvent peu connu, mais c’est véritablement un garde fou mis en place, pour faire en sorte que les communes puissent délivrer des PC. Ils seront délivrés par le maire de la commune mais au nom de l’état (pas de décentralisation de l’urbanisme). Le maire agit ici en tant qu’agent de l’état (et pas de la commune, dédoublement fonctionnel du maire). Il est vrai que le RNU en lui même peut paraître suffisant pour les communes non dotées d’un document d’urbanisme. Mais finalement c’est imaginable une commune qui ne fonctionnerait que sur la base de la RNU sans PLU. En complément du RNU, l’état a quand même conserver le pouvoir d’édicter des règles destinées à palier les insuffisances des règles RNU et imposant des obligations : Ces règles s’ajoutent au RNU et encadre un plus les choix de ces communes non dotées d’un document d’urbanismes, et ces même règles limitent aussi les choix des com dotées d’un PLU. Ces règles que l’etat peut élaborer sont :

Les directives territoriales d’aménagement

Elles ont pour objet de fixer sur certaines parties du territoire un certain nombre d’orientations fondamentales (en matière d’implantation d’infrastructures ou de grands équipements (transport, ponts, tunnels) mais aussi les principes destinés à préserver les espaces naturels, cites et paysages. Elles sont élaborées sous la responsabilité de l’état avec une procédure précise enquête publique.

Les règles d'urbanisme pour les terrains en zones montagneuses. Ces DTA touchent notamment les massifs (photo du Tunnel du Mont-Blanc).

Les DTA constituent donc en complément du NRU une manière pour l’etat d’imposer aux communes un certain nombre d’orientations, de faire prévaloir des choix nationaux sur des considérations locales.

Les documents d’objectifs NATURA 2000

Ils préservent les espaces naturels : Le réseau Natura 2000 est un ensemble de sites naturels européens, terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. Natura 2000 concilie préservation de la nature et préoccupations socio-économiques. C’est un construction juridique qui vise à préserver un certain nombre d’espaces naturels (on ne pourra pas continuer à exercer des activités, notamment de construction dans l’estuaire de la Gironde, on ne pourra pas à construire sur les berges de la Garonne car il existe un petit animal à protéger). Ces sites Natura 2000 doivent être pris en compte.

Comment concilier l'aménagement du territoire et la préservartion des espaces naturels ? En France, le réseau Natura 2000 comprend 1753 sites.

Ils s’ajoutent au RNU, aux schémas régionaux d’aménagement, aux cartes de carrières souterraines.

Les cartes de carrières souterraines

Elles sont gérées par le département, par un bureau des carrières qui dépendent du département. Souvent les personnes qui achètent des terrains, notamment en bord de mer, découvrent quand ils lisent l’acte notarié, qu’il y a une carrière. Ils appellent alors le bureau des carrières, et là ils réalisent et se plaignent au bureau des carrières, qu’ils n’auraient pas du acheter parce que ça va s’effondrer. On leur répond alors, qu’on fait un inventaire mais les carrières nous les recensons en fonction des informations que l’on nous donne. Une carrière c’est une caverne, un lieu d’exploitation de la pierre. C’est le bureau des carrières qui signe l’acte de recensement des carrières, sur le fondement des informations qu’on lui donne (par des campagnes de prospection). Parfois alors les propriétaires sont obligés de faire intervenir un spécialiste, pour vérifier sur place l’existence de la carrière, sa profondeur. Et de pouvoir ensuite rassurer ou pas le propriétaire. Les zones de carrières, sont généralement répertoriées par commune, mais elles ne le sont pas avec une précision parfaite.

Il y a toujours une part d’incertitude.

Les plans de protection du risque naturel

Là on touche à des questions sur lesquels on reviendra. Les PPRI. (Risque inondation). Zones rouges grande exposition, et donc le PC ne peut être délivré. On peut faire restaurer les habitats qui existent dans ces zones.

Comment éviter les risques d'innondations en zone urbaine ? Éventuellement, agrandir. On ne peut rien construire de nouveau par contre sur ces PPRI.

Ces plans sont élaborés par le préfet, documents redoutés par les maires des communes, parce que ca a un impact leurs choix d’urbanisation. Un maire qui souhaite délivrer un PC sur un terrain classé en zone rouge, c’est impossible. Il faut voir que depuis les inondations à la faculté de Toulon, pour éviter ces drames on interdit aux maires de délivrer des PC dans les zones inondations. A défaut, les maires exposent la vie de leurs concitoyens, et engageront leur responsabilité. (responsabilité pénale). Ces règles imposées par le préfet amènent les maires à une grande prudence.

Les schémas départementaux d’accueil des gens du voyage

Ce sont des questions de société. Ce n’est pas facile de mixer les populations, ni d’implanter des aires d’accueil de petit, de moyen ou de grand passage à proximité d’habitation. Il y a là un réel problème. Le gens du voyage souhaitent qu’il y ait des aires d’accueil mais le problème c’est qu’il y a plusieurs catégories de gens du voyages (ceux qui vont d’un point à un autre avec une caravane, ceux qui représente 2000 habitants, et qui effectuent une vaste transhumance).

Ces derniers obligent les pouvoirs publics à créer des aires d’accueil, encore que là ce ne sont plus des aires d’accueil qu’il faut, mais il faut carrément réquisitionner un aéroport, ex. : aéroport est de la France). Au delà de ces cas de transhumance, on a des arrivées massives de gens du voyages qui viennent avec de nombreux véhicules.

On réquisitionne alors des terrains de sport, mise en place de sanitaires etc. Mais quand ils repartent, ils laissent les lieux comme ils sont. Il est clair que les communes sont confrontées à ces problèmes (3 communes autour de bordeaux dont Gradignan). Ce sont des problèmes de société, qu’il faudra un jour régler d’une manière ou d’une autre. Les schémas départementaux fixent des points dans le département, sur lesquels les aires vont être implantées. Ces aires existent, et sont imposées.

Il y a ici des considérations qui vont s’imposer aux CT.

Les schémas de mise en valeur de la mer

Ex : bassin d’Arcachon. Ils servent à la préservation.

Les SCOT (schéma de cohérence territoriale)

Tous ces schémas sont imposés par le haut, c’est à dire par l’état, par les services de l’état, et viennent en complément du RNU atténuer considérablement les choix des pouvoirs publics en matière d’urbanisme. Les documents d’urbanisme se devront d’être compatibles (≠ de la conformité) c’est à dire être en rapport de non contradiction entre eux. Ces dispositions prises par les services de l’Etat réduisent la marge de manouvre des pouvoirs locaux en matière d’urbanismes. Notamment à  la notion de « risque ». Cette notion occupe une place de plus importante. La société souhaite assurer la sécurité à 100% + se rapprocher du risque 0. Et cela, face aux risques naturels notamment :

  • en matière de carrière
  • en matière d’inondation
  • en matière sismique.

schéma de cohérence territoriale. D’où le grand nombre de plan de prévention des risques naturels vont être imposé au plan local.

Les maires n’ont rien à dire.

Les PPRI (plan de prévention des risques naturels)

Les PPRI peuvent rendre inconstructible leur commune toute entière. La décision, appartient au préfet qui impose aux autorités locales, des plan de prévention contre les risques naturels, autorités locales qui n’ont rien à dire. La mise en place de ces plans a été un peu chaotique au départ, dans la mesure où des permis sont délivrés en zone PPRI, en plus de la destruction d’espaces naturels. Ces initiatives déraisonnables et peu inadéquates avaient été à l’origine de catastrophe. Les PPRI répondent à la nécessite d’être sécuriser quand on s’engage dans une opération de construction (le terrain est – il constructible en toute sécurité ? inondable / carrière / argile). Les PPRI définissent en fonctions de couleur, le risque d’inondation : par exemple, en zone rouge, le risque d’inondation est majeur, tel que les occupants doivent être avertis qu’en matière de création d‘habitation nouvelle il n’y a aucune possibilité + problème pour trouver assurance.

Comment l'aménagement du territoire peut permettre d'éviter les catastrophes naturelles ? A défaut pourra être déclenché l’etat de catastrophe naturelle, mais il appartient aux services de l’Etat de délimiter les zones inconstructibles (pour l’argile).

Ces PPRI sont redoutés, on ne pourra pas construire du nouveau, on pourra réduire la superficie du bien, mais pas les augmenter. Ces PPRI réduisent la valeur du bien. Les PPRI en arrive parfois à inscrire en quasi – totalité, la totalité d’une commune (Saint Louis de Montferrand). Le risque prend une dimension plus inquiétante aujourd’hui :

  • en raison de la montée des eaux,
  • des vents plus brutaux que par le passé.
  • 1999 Marées tempêtes.

Il a toujours existé les longs des cour d’eau, des zones d’expansion des crûs. Également les Palus, qui sont des zones humides où l’eau le long des fleuves peut remonter, et ces eaux de palus, sont la variable d’ajustement de la montée des eaux. Pendant longtemps l’expansion des eaux a suffit à connaître les crus de la Garonne. Aujourd’hui cela ne suffit plus. Aujourd’hui, les services préfectoraux, convaincu de voir leur responsabilité engagée au moindre incident, ont mis en place des interdictions de construction, considérées comme sévères, situées le long des fleuves. On construit alors des bâtiments adaptés (du type pilotis : ex. : château margaux). Il y a aussi en montagne, le risque d’avalanche. Dans les couloirs d’avalanche il est interdit de construire. Tout cela c’est la réalité : les services de l’Etat sont toujours là pour penser au pire. Ces risques là doivent être accompagnés, et les services de l’Etat sont là pour les accompagner, ils sont le plus à même pour imposer le respect de ces règles. Ces zones inondables sont retranscrites dans le PLU. Le risque avec nos sociétés industrialisées, est devenu aussi un risque technologique. La catastrophe AZDF a rappelé au CREAL et élus locaux la réalité de ce voisinage, avec des usines, comme celle qui a explosé. Ces voisinages doivent être évités. Ici, dans le cadre du Code de l’environnement, il appartient aux services de l’Etat de mettre en place des périmètres d’exposition aux risques (extension de construction + constructions nouvelles interdites).

Les PER (périmètres d’exposition aux risques )

Dans ces PER nous avons un vide qui va être créé, car c’est une zone tampon censée assurer la sécurité du voisinage pour que des habitations trop proches ne puissent être touchées. Ce sont des Installations classées pour la protection de l’environnement (usine fabriquant des explosifs, les centrales, assainissement, épuration, traitement des déchets). Finalement ces dispositions prises par les services de l’Etat vont impacter les documents locaux, et imposer finalement le respect d’un certain nombre de règles. Pour terminer, les services de l’Etat ont même la possibilité aux moyens de la technique juridique du « projet d’intérêt général », d’imposer aux élus locaux, l’instauration d’équipements d’aménagement. On a des infrastructures qui viennent affecter les collectivités comme les autoroutes qui traversent une commune, une LGV. Si on laissait aux pouvoirs locaux, la possibilité d’y consentir, les projets mettraient des dizaines d’années à voir le jour. En effet, l’IG peut jouer (gagner une demi heure). Oui mais quand c’est votre propriété qui est traversée par une autoroute, l’IG vous parez éloigné de vos préoccupations. Pour gagner du temps, et parce que l’Etat doit imposer sa décision, et a dans sa poche l’outil suivant : le projet d’IG, qui permet la réalisation d’aéroports régionaux, les LGV, les autoroutes. Le PIG est une arme finalement qui inévitablement devait se trouver dans le Code de l’urbanisme, parce que c’est le seul moyen pour l’Etat de faire comprendre aux communes, que le garant de l’IG c’est l’Etat. Ex. : PIG pour une exploitation de carrière. Lorsque les communes n’en veulent pas, à ce moment là, l’Etat l’impose dans le cadre du PIG. Il faut dans ce cas là que l’etat respecte là loi (enquête publique). Mais si le PIG est réalisé dans des circonstances convenables, alors l’autorisation pourra être délibérée et l’exploitation pourra se faire. Finalement, cet encadrement est strict, et au nom de l’IG, il peut courcircuiter le décideur local.

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Simon

Juriste et ancien élève de l'UPPA et de la Sorbonne, je mets à dispositions mes TD, notes et fiches de cours pour aider les étudiants. N'hésitez à poser vos questions en commentaire : On essaiera de vous aider en faisant de notre mieux !

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