Guillaume Drago, Professeur de droit public à l’université Paris II, insiste dans un constat sur la confection de la loi qu’ « il existe dans les faits un déséquilibre profond, en volume et en densité, entre les projets et les propositions de loi, au profit de la première catégorie. Le recours même aux propositions de loi masque souvent bien mal les intentions gouvernementales ».

La Constitution du 27 octobre 1946 affirmait « Le Parlement vote seul la loi » (article 13). Ce principe propre au régime parlementaire se complexifie sous la Ve République. Notre étude ce ciblera donc sur la confection de la loi ordinaire sous la Ve République et la place du Parlement dans ce processus.

Dans sa version écrite, la Constitution de 1958 ne déroge pas au principe classique du régime parlementaire. La Ve République introduit un bicamérisme nouveau, dans lequel une chambre de représentation territoriale, le Sénat occupe clairement une place amoindrie.

L’Assemblé nationale forte de sa représentativité nationale a le dernier mot dans les débats parlementaires. Au cours de la Ve République, elle devient intrinsèquement liée au fait majoritaire, fruit de la bipolarisation de la vie politique francaise.

En 1995 et 2008 des révisions constitutionnelles visent à parer cette carence du parlement qui devient le véritable instrument de la mission gouvernementale, très vite l’impact de ces révisions montre ses limites.

La loi ordinaire est un acte voté par le Parlement selon la procédure législative établie par la Constitution française et dans l'une des matières que la Constitution lui réserve expressément. Elles sont votées selon une procédure particulière de navette entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Les lois ordinaires , c'est-à-dire celles qui obéissent aux règles communes de la procédure législative, sont les plus nombreuses. Depuis la Constitution du 4 octobre 1958, son domaine est limité par l'article 34 de la Constitution.

Il s'agit de règles en matière de liberté publique, d'état et de capacité des personnes la détermination des crimes et délits, la procédure pénale les impôts …

Le Parlement ne peut dépasser son domaine d'intervention sans encourir la sanction d'un organe : le Conseil Constitutionnel.

Une loi qui dépasserait les limites d'intervention ne pourrait être promulguée.

Il apparait que le Parlement n’est plus le seul maitre du pouvoir législatif.

En effet, le Gouvernement tient dans sa main une carte majeure : il a la maitrise de l’ordre du jour parlementaire.

En outre, les chiffres parlent d’eux même : 90% des lois définitivement votés ont pour initiative un projet de loi. Les lois de programme sont parfois en force ou par des procédés spécifiques permettant au gouvernement d’outrepasser les réticences parlementaires.

L’opposition se voit souvent privée de toutes ses initiatives de proposition de loi.

Il s’agit alors de se demander si le Parlement tient toujours les reines du processus législatif sous la Ve République.

Dans cette perspective, nous traiterons tout d’abord des prémices de l’adoption de la loi ordinaire sous tutelle gouvernementale (I/) puis nous étudierons ensuite la rationalisation du travail parlementaire ou la prééminence gouvernementale (II/).

I / Des prémices de l’adoption de la loi ordinaire sous tutelle gouvernementale

Dès la première étape du processus législatif de la loi ordinaire, le pouvoir législatif du Parlement est mis à mal par une intervention et une limitation gouvernementale qui apparait à travers : une initiative partagée mais des limites de fonds à l’initiative parlementaire (A/).

Puis dans une fixation de l’ordre du jour sous maitrise gouvernementale (B/).

A/ Une initiative partagée mais des limites de fonds à l’initiative parlementaire

L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux parlementaires selon l’article 39 de la Constitution.

L’initiative est donc soit gouvernementale soit parlementaire, en cela on distingue les projets de lois des propositions de loi.

Les propositions de loi à la différence des projets de loi sont soumises au respect de deux limites de fonds (article 40 et 41).

Ces limites favorisent donc l’intervention du gouvernement dans la première phase du processus législatif de la loi ordinaire.

1/ Les projets de loi : article 39

L’article 39 pose deux conditions de forme relatives au projet de loi.

  • Tout d’abord, il faut que le projet de loi soit soumis pour avis au Conseil d’Etat (selon l’article 70 de la Constitution ; tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique, social ou environnemental doit aussi être soumis pour avis au Conseil économique, social ou environnemental). Il demeure que ces avis sont seulement consultatifs.
  • La deuxième condition de fond est la délibération du projet de loi en Conseil des ministres puis son adoption relevant de la solidarité gouvernementale. Ensuite, le Premier ministre peut le déposer devant l’une ou l’autre des assemblées.

Toute loi commence d'abord par un « projet de loi ». Toutefois, les projets de loi de finances doivent être déposés d’abord sur le bureau de l’Assemblée nationale, et ceux ayant pour objet principal l’organisation des collectivités territoriales sur celui du Sénat.

Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, la présentation d’un projet de loi est soumise à un lourd formalisme, précisé par la loi organique du 15 avril 2009.

Ils doivent en principe sous réserve d’une dérogation de bon sens, être accompagnés d’une étude d’impact qui en définit les objectifs, les conditions d’applications et les conséquences.

De même l’article 39 énonce que : « les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ».

2/ Les propositions de loi : article 40 et 41, soumises à l’irrecevabilité

Les propositions de loi peuvent être déposées par tout député ou sénateur.

De même, une proposition de loi peut être signée d'un ou de plusieurs parlementaires, d'un groupe politique ou encore d'une commission parlementaire.

La réforme de 2008 a introduit la possibilité pour le président d’une assemblée de soumettre pour avis au Conseil d’Etat, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par un membre de cette assemblée (avec l’accord de ce dernier).

Mais les propositions de lois doivent respecter deux limitations de fond.

  • Premièrement, elles doivent être en conformité avec l’article 40 de la Constitution qui déclare irrecevables les propositions qui auraient pour conséquence de diminuer les ressources ou les charges publiques. Cette irrecevabilité financière peut être invoquée à la fois par le gouvernement et par les parlementaires. 8% seulement des lois définitivement adoptées ont pour initiative une proposition, si l’on appliquait à la lettre cette limitation, aucune proposition de loi n’aboutirait.
  • La seconde limitation est celle de l’article 41 de la Constitution qui déclare irrecevables les propositions qui empiéteraient sur le domaine réglementaire. De même que l’irrecevabilité financière, cette irrecevabilité peut être invoquée par le gouvernement ou par le président de l’assemblée concernée ; s’il y a un désaccord, c’est le Conseil constitutionnel qui tranchera.

B/ Une fixation de l’ordre du jour sous maitrise gouvernementale

La fixation de l'ordre du jour est une prérogative essentielle car elle rythme l'ordonnancement des séances et conditionne l'examen des textes en séance plénière.

Jusqu'en 1958, cette compétence relevait exclusivement de chaque assemblée.

Avec la Ve République, le Gouvernement est devenu maître de l'ordre du jour prioritaire des assemblées.

La révision constitutionnelle de 2008 a toutefois limité cette maîtrise à deux semaines sur quatre, deux semaines étant dorénavant réservées au Parlement.

1/ Les prérogatives initiales du gouvernement : un ordre du jour prioritaire

Sous les III e et IV e Républiques, les assemblées étaient souveraines pour fixer leur ordre du jour.

Cette souveraineté présentait trois inconvénients majeurs :

  1. D'une part, l'ordre du jour prévu pouvait toujours être modifié, y compris au dernier moment, ce qui perturbait le bon fonctionnement des assemblées.
  2. D'autre part, toute décision concernant l'ordre du jour faisait l'objet d'un vote, multipliant ainsi les possibilités d'obstruction et de guérilla parlementaire.
  3. Enfin, le Gouvernement se trouvait en situation de dépendance par rapport aux décisions des assemblées et les débats de procédure tendaient parfois à l'emporter sur les débats de fond.

C'est pourquoi le Constituant, en 1958, a inversé les principes et substitué à la souveraineté des assemblées la primauté du Gouvernement dans la fixation de l'ordre du jour des assemblées.

Les principes en vigueur, posés par l'article 48 de la Constitution, étaient, jusqu'à la révision constitutionnelle de 2008, les suivants :

  • Première règle : le Gouvernement dispose d'une priorité dans la détermination de l'ordre du jour.
  • Deuxième règle : le Sénat, comme l'Assemblée nationale, dispose de compétences limitées mais garanties.

Une séance par semaine au moins est consacrée aux questions.

En France, une loi organique est une loi dont l'adoption est prévue par la Constitution pour préciser les modalités d'organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics. Une séance par mois est réservée à un ordre du jour fixé par les assemblées.

Un ordre du jour complémentaire, dont la fixation relève du Sénat, peut être établi après épuisement de l'ordre du jour prioritaire et dans la mesure où il reste un temps suffisant.

2 / Une volonté d’élargir les compétences du parlement mais des révisions insuffisantes

La révision de 1995 devait apporter une première modification.

→ Une séance par moi était réservée à l’ordre du jour fixé par chaque assemblé.

Mais la mise en œuvre pratique de cette « fenêtre » ou « niche » parlementaire montra rapidement ses limites.

En effet, « le droit de tirage » instauré par convention pour laisser une place à chaque groupe parlementaire menait à ce que l’opposition ne dispose de pas plus de deux séances annuelles. Il apparait que le bilan législatif restait donc assez mince.

→ La révision du 23 juillet 2008 modifie l’article 48 de la Constitution.

Tout d’abord, en son premier alinéa, elle supprime la prérogative reconnue au gouvernement de déterminer par priorité l’ordre du jour des assemblées.

Il pose pour principe que cette compétence revient à chaque assemblées.

Mais dans la pratique, cette compétence montre ses limites. En effet, l’article 48 détermine trois catégories de texte auxquels les nouvelles règles ne s’appliquent pas.

Cet article instaure un « ordre du jour préservé » pour le gouvernement mais aussi des « textes prioritaires » qui viennent se superposer sur les deux semaines gouvernementales. On peut citer par exemple les textes relatifs aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

On constate que les nouveautés apportées par les constituants restent limités, l’impact de la révision dépendra de la pression exercée par le gouvernement et la majorité sur les textes à caractère prioritaires.

II/ La rationalisation du travail parlementaire ou la prééminence gouvernementale

Les constituants de 1958 voulurent aussi faire en sorte que dans le cadre de son fonctionnement normal, le Parlement ne puisse entraver plus que nécessaire la mission gouvernementale. En cela on peut noter la mise en place de la navette et la procédure accéléré qui conduisent à un bicamérisme inégalitaire : l’effacement du sénat au profit du Sénat (A/). De même, on constate l’apathie croissante du parlement dans le vote de la loi (B/) provoquée par des procédures spécifiques et l’apparition du fait majoritaire dans les hémicycles.

A/ Un bicamérisme inégalitaire : l’effacement du sénat au profit du gouvernement

La IVe République après avoir rejeté le bicamérisme avait mis en place un bicamérisme inégalitaire.

La Ve République a quant à elle établit un bicamérisme mixte. Doublement mixte d’ailleurs, puisqu’il l’est par superposition mais aussi par combinaison des deux systèmes.

En effet, dans le domaine constitutionnel les deux chambres ont exactement les mêmes pouvoirs.

Par contre dans le domaine du contrôle politique les deux chambres ont des pouvoirs inégaux puisque seule l’Assemblée nationale peut renverser le Gouvernement. De même, le dernier mot est toujours accordé à l’Assemblée nationale.

1/ La navette parlementaire

Aux termes de l'article 45, alinéa 1, de la Constitution : «Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique».

De ce principe, fidèle au bicamérisme égalitaire, il résulte que l’adoption définitive d'un texte implique son vote dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et par le Sénat au terme d’un mouvement de va-et-vient du texte en discussion entre les assemblées, communément appelé « navette ».

Mais le même article dispose qu’en cas de désaccord persistant malgré la réunion de la commission mixte paritaire

« le Gouvernement peut ( …) demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement ».

On passe ainsi, par la seule volonté du Gouvernement d’un bicamérisme égalitaire à un bicamérisme inégalitaire.

Pour que l’Assemblée nationale puisse, à l’initiative du Gouvernement statué définitivement sur un texte, il est nécessaire que le texte ai été examiné au minimum quatre fois par le Sénat et cinq fois par l’Assemblée nationale.

Mais il apparait que si la commission mixte paritaire échoue, la troisième lecture disparait.

De même, si le Gouvernement déclare l’urgence, la deuxième lecture peut disparaitre.

2/ De la procédure d’urgence à la procédure accélérée

Pour être adopté, un projet de loi fait la navette entre l'Assemblée nationale et le Sénat, jusqu'à ce qu'il soit voté en termes identiques.

Une commission mixte paritaire, regroupant sept élus de chacune des deux assemblées, peut toutefois se réunir au bout de deux lectures pour décider d'un compromis, qui est ensuite soumis au vote définitif des parlementaires.

Mais si le gouvernement décide de la procédure d'urgence, cette commission intervient dès la fin de la première lecture, chaque assemblée ne peut alors examiner qu'une seule fois le texte. Une procédure qui a le mérite de faire adopter rapidement des lois sur des sujets qui nécessitent une réponse rapide.

La procédure d'urgence est quasiment devenue la norme.

Depuis le début de la session parlementaire, en octobre 2008, 20 des 34 projets de loi discutés au Parlement ont été déclarés urgents.

Et il s'agit souvent de ceux les plus contestés par l'opposition, comme celui sur l'audiovisuel public, la loi création et Internet ou la réforme de l'hôpital.

"On ne reformerait plus le pays si on ne passait que par la procédure normale. Il faut deux mois pour adopter une loi contre seulement deux à trois semaines en urgence", se défend-on au cabinet de Roger Karoutchi.

Depuis le 1er mars, la procédure d'urgence a pourtant été modifiée, avec l'entrée en vigueur des nouvelles règles de fonctionnement du Parlement : elle est devenue la procédure accélérée (nouvelle rédaction de l’article 45). Désormais, elle peut être repoussée si la conférence des présidents de l'Assemblée et du Sénat le demandent conjointement. Le gouvernement aura-t-il donc, désormais, moins recours à cette procédure ?

"Avec les deux assemblées dans les mains de la majorité, il y a peu de raisons que cela se produise", estime Guy Carcassonne.

B/ L’apathie croissante du parlement dans le vote de la loi

La question de confiance et le vote bloqué sont deux procédures spécifiques permettant au gouvernement de surpasser les réticences parlementaires et permettant une rapidité accrue dans le vote des textes.

La réduction du mandat présidentiel et l’apparition du fait majoritaire ont rendu ces procédures sures et efficaces.

1/ La procédure dérogatoire de l’article 49.3 devant l’Assemblée nationale : la question de confiance

Comme l’affirme Pascal Jan, l’article 49.3 consacré à la procédure dérogatoire est l’arme lourde du parlementarisme rationalisé.

Il vise à la stabilité ministérielle en permettant à l’exécutif de déterminer et de conduire la politique de la nation.

La Constitution permet au Premier ministre, après délibération en Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, ou sur un autre projet ou proposition de loi par session. Cette procédure ne peut pas être mise en œuvre devant le Sénat, le Gouvernement n’étant pas responsable devant cette assemblée.

Le Gouvernement est libre de choisir le moment où il engage sa responsabilité et de décider du contenu du texte sur lequel il l’engage.

À la différence du vote bloqué, l’engagement de responsabilité a pour effet de suspendre immédiatement la discussion du texte sur lequel il porte.

À compter de l’engagement de responsabilité s’ouvre un délai de vingt-quatre heures pendant lequel des députés peuvent déposer une motion de censure.

Si la motion de censure est déposée puis adoptée, le Premier ministre doit en pratique remettre la démission de son Gouvernement et, de manière subsidiaire, le texte sur lequel portait l’engagement de responsabilité est considéré comme rejeté.

Depuis 1958, cet article a été utilisé 82 fois et c’est Michel Rocard qui détient le record d’utilisation avec 28 utilisations en 3 ans. Aucun renversement n’a eu lieu, donc 82 textes ont été adoptés au final.

Depuis l’origine, cet article pouvait être utilisé pour n’importe quel texte de loi. Le Comité Balladur proposait en 2007 un champ limité à cet article (projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

2/ Le « tri-sélectif » des amendements : article 44 alinéa 3

Le vote bloqué, procédure inscrite à l’article 44.3, de la Constitution, permet au Gouvernement de demander à l’une ou l’autre assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Le Gouvernement dispose d’une grande latitude pour mettre en œuvre cette procédure.

Il est libre de choisir le moment où il annonce son intention de faire usage de cette procédure. Il lui appartient de définir le texte qui fait l’objet du vote unique : une partie du texte en discussion - un article ou un groupe d’articles - ou l’ensemble du texte ; il décide également des amendements qui seront retenus.

La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les amendements et les articles faisant l’objet du vote unique.

Elle ne permet pas de faire obstacle à la discussion de tous les articles et des amendements qui s’y rapportent, y compris des amendements non retenus par le Gouvernement.

Conclusion : une apathie du Parlement dans le vote de la loi

Au terme de cette étude, malgré la complexité de la question, il est possible d’émettre des observations simples portant sur les fonctions traditionnelles du Parlement.

Il était sous la IVe République le pouvoir législatif.

Or aujourd’hui la diversité et la technicité qui régissent le fonctionnement du Parlement et encadre la loi ordinaire tout au long de son processus ont conduit à une apathie du Parlement dans le vote de la loi.

Il apparait que le Parlement adopte les lois telles que le Gouvernement les propose. Les révisions constitutionnelles visant à élargir les compétences du Parlement paraissent décevantes.

De même, il semble que cette situation soit aggravée par l’intervention d’acteurs externes qui participent au vote de la loi de façon directe ou indirect.

On peut citer le transfert de certaines des compétences normatives à la Communauté européenne et l’action des différents groupes d’intérêts.

En outre, des instances comme le Conseil constitutionnel peuvent censurer l’adoption de certaines lois.

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Simon

Juriste et ancien élève de l'UPPA et de la Sorbonne, je mets à dispositions mes TD, notes et fiches de cours pour aider les étudiants. N'hésitez à poser vos questions en commentaire : On essaiera de vous aider en faisant de notre mieux !

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